El Estado Del Bienestar

 

 

El Estado Del Bienestar

 

En las explicaciones sobre los orígenes del nuevo tipo de Estado coexisten dos perspectivas básicas: la que destaca el peso de los cambios estructurales y la que pone el acento en el papel de los actores sociales y políticos que impulsaron su construcción. Según el enfoque estructuralista, el proceso de industrialización hizo necesaria y posible una novedosa política social. Necesaria porque las organizaciones e instituciones que antes de la Revolución Industrial intervenían en asegurar la reproducción social, tales como la familia, la Iglesia y la solidaridad gremial se resquebrajaron, perdieron consistencia y se vieron enfrentadas a desafíos para los que no estaban preparadas. Según esta explicación, el mercado es incapaz de atender las necesidades básicas de los miembros de la sociedad, y frente al peligro que representa la desintegración del tejido social es preciso que el Estado asuma tareas vinculadas con la atención de las necesidades de los miembros de la sociedad. Desde esta perspectiva, algunos autores reconocen cuatro grandes procesos históricos en la base del Estado del Bienestar:

1.     El nacimiento del capitalismo industrial. Desde el momento que dio lugar a la legislación sobre cuestiones tales como la instalación y el funcionamiento de las fábricas, la higiene pública en las ciudades o los accidentes de trabajo.

2.     La construcción de los Estados nacionales. Un proceso que promovió la formación de ciudadanos vía la extensión de la educación pública junto con la instrumentación de políticas familiares y demográficas destinadas a incrementar la cantidad de la población, y que recurrió, también, a las políticas sociales y sanitarias vinculadas con la salud de la población para, principalmente, contar con ejércitos integrados por ciudadanos en condiciones de hacer la guerra.

3.     El proceso de secularización, en virtud del cual la mayor parte de las funciones concretas por la Iglesia (educativas y de atención social) pasaron a ser ejercidas por el Estado.

4.     El afianzamiento de la democracia, que planteó el problema de que no todos los habitantes de una nación contaban con los recursos necesarios para ejercer sus derechos ciudadanos, dadas sus distintas condiciones sociales, económicas y culturales. El Estado debía ofrecer recursos básicos comunes para que todos ejercieran, en forma autónoma y consciente, sus derechos cívicos.

 

Estos estudios permiten distinguir las precondiciones fundamentales del origen y el ascenso del Estado del Bienestar, pero no nos dicen nada ni sobre cómo se gestaron ni acerca de sus variaciones. Las explicaciones que privilegian el estudio de los actores sociales y políticos buscan precisar quiénes promovieron el desarrollo del Estado del Bienestar. Una parte de estos trabajos parten de la pregunta ¿quiénes se beneficiaron? Una de las respuestas ha postulado que las demandas y las luchas de la clase obrera y de los partidos socialistas tuvieron un papel decisivo en la aprobación de las medidas destinadas a promover la legislación social. Esta interpretación social argumenta que la política social solidaria fue pretendida y en gran parte realizada por los más beneficiados por el nuevo orden. Impulsada desde abajo, la redistribución del ingreso concretada por el Estado del Bienestar habría significado que los más afortunados se hicieran cargo de mejorar la situación de los más desfavorecidos. Numerosos estudios empíricos reconocieron un vínculo directo entre la fuerza y coherencia del movimiento obrero y la expansión del Estado del Bienestar. Este, moldeado por la presión socialista era, según este enfoque, más grande, con mayor nivel de gasto y cualitativamente diferente.

Sin embargo, la identificación de los castigados por el mercado como el grupo más interesado en la intervención estatal ayuda muy poco a entender los Estados del Bienestar realmente existentes, que presentan significativas diferencias unos de otros. No existió un patrón común aplicable al conjunto de las sociedades capitalistas avanzadas. En Estados Unidos, por ejemplo, la política del Partido Demócrata fue la más próxima a la gestión socialdemócrata europea, pero tuvo marcadas diferencias con esta, y el Estado de bienestar estadounidense fue más débil que los de las distintas versiones europeas. El de Japón atendió la promoción del pleno empleo, pero fue muy mezquino en el terreno de los servicios sociales.

Teniendo en cuenta estos contrastes entre los Estados del Bienestar, otra corriente, como veremos más adelante, en lugar de conceder un papel protagónico solo a la clase obrera, destaca la intervención de coaliciones sociales que en unos casos contaron con la presencia de las clases medias (los socialdemócratas), mientras que en otros (los liberales) estuvo casi ausente. Los trabajos que se preguntan sobre quiénes toman las medidas sociales y cómo las aplican, analizan la composición, la organización y las prácticas de la burocracia estatal. El muy temprano Estado del Bienestar sueco, por ejemplo, contó con organismos estatales preparados para evitar el desempleo en lugar de atender el pago de subsidios a los parados En cambio, la mayor parte de los otros Estados del Bienestar europeos dejaron de lado la intervención activa en el mercado de trabajo, y cuando llegó el desempleo se vieron obligados a pagar subsidios a los parados. Por otro lado, el desempeño de la burocracia sueca estuvo lejos de caer en la ineficiencia y corrupción que distinguieron a los responsables de los programas sociales en los países del sur europeo cuando los socialistas llegaron al gobierno.

Los tres enfoques mencionados recortan aspectos diferentes: la estructura socioeconómica, los objetivos y las decisiones de los sujetos sociales y, por último, la organización y las intervenciones de los organismos estatales, pero no son excluyentes y admiten ser vinculados entre sí. Si en la edad dorada el Estado intervino a través de la política fiscal, monetaria, y el gasto público fue porque hubo un destacado consenso acerca de que las actividades estatales podían generar las condiciones apropiadas para alcanzar el pleno empleo, la estabilidad de precios, el bienestar social, el equilibrio de la balanza de pagos. En la construcción de este consenso jugaron un papel significativo las ideas de los ingleses John Maynard Keynes y William Beveridge. El primero elaboró el marco teórico según el cual la política era capaz de solucionar aquellos problemas que los liberales pretendían que fuesen aceptados como el precio a pagar para avanzar hacia la eficiencia. El segundo, en el marco de la Segunda Guerra, creó un programa de salud universal para la población inglesa, en el que se reconoció que todo ciudadano debía tener aseguradas condiciones de vida dignas sin que fuera necesario ningún tipo de control de ingresos. Desde los planteamientos de Beveridge y Keynes los mecanismos de intervención estatal y de provisión de servicios complementaban la economía de mercado, solo era necesario corregir determinados desequilibrios del laissez faire. Se postulaba la reformulación del capitalismo liberal, pero sin pretender transformar radicalmente la economía de mercado ni la estructura de clases. El Estado del Bienestar revisaría el capitalismo liberal para hacerlo económicamente más productivo y socialmente más justo. En los años de auge económico, los servicios sociales recibieron más del 50% del gasto público.

La acción del Estado se combinó con el pacto entre las corporaciones claves del sistema productivo: el movimiento sindical y las organizaciones empresariales. Ambas se comprometieron, con diferente grado de eficacia y nivel de adhesión, a contribuir al crecimiento económico por medio del control del conflicto social en primer lugar, y a través de las inversiones productivas y la indexación de los salarios en segundo lugar. La articulación entre el Estado del Bienestar y ese pacto global contribuyó a la compatibilidad de capitalismo y democracia. Aunque hubo diferentes tipos de Estado del Bienestar, es posible distinguir un conjunto de instrumentos y prácticas ampliamente difundidas que constituyeron los rasgos distintivos del nuevo contrato social. Por un lado, el gasto público contribuyendo al aumento de las tasas de beneficio privadas, ya sea mediante la concesión de subvenciones, la nacionalización de sectores ineficientes o la creación de empresas públicas que, por su alta composición orgánica de capital, exigen elevadas inversiones. Por otro, la planificación indicativa que racionalizó la asignación de recursos y canalizó la inversión hacia sectores previamente seleccionados por la burocracia estatal. A esta planificación se sumaron las intervenciones anticíclicas de los gobiernos para evitar la recesión o frenar la inflación a través de las políticas monetarias, fiscales y crediticias. Por último, los programas de seguridad social que generaron condiciones favorables para la relativa desmercantilización de la fuerza de trabajo. Esto especialmente en los países escandinavos, donde la intervención estatal se comprometió con la promoción del pleno empleo.

La identificación de distintos tipos de Estado del Bienestar se basa en el reconocimiento de diferentes grados y modalidades de intervención estatal, juntamente con el hecho de que las medidas gubernamentales tuvieron disímiles alcances e impactos en el seno de cada sociedad. Para muchos autores, el Estado del Bienestar no puede ser entendido solo en términos de los derechos que concede; es preciso tener en cuenta cómo sus actividades en la provisión de bienes y servicios están entrelazadas con las prácticas del mercado y con el papel de la familia. Un concepto clave para la distinción de estos “Estados” es el grado en que flexibiliza la dependencia del individuo respecto del salario para contar con los bienes y servicios necesarios para su vida. La desmercantilización se produce cuando el Estado presta un servicio como un asunto de derecho y cuando una persona, generalmente por un tiempo determinado o una incapacidad probada, puede sostener una vida digna sin depender del mercado. En última instancia, los diferentes tipos de Estado del Bienestar remiten a su grado de injerencia en la reformulación de la lógica mercantil del capitalismo.

Sobre la base del grado de desmercantilización y teniendo en cuenta quiénes promovieron el Estado del Bienestar, existe un destacado consenso en reconocer tres principales tipos de Estado de bienestar: el liberal, el conservador y el socialdemócrata.

1.     El liberal se basa en un principio de asistencia social por nivel de ingresos. Las clases de los subsidios (pensiones, salud, desempleo) son bajas y se les suman pensiones complementarias y seguros de salud privados (o negociados por los sindicatos), que a su vez se ven favorecidos por exenciones impositivas concedidas a empresas privadas. Los servicios de Bienestar se encomiendan en gran medida al mercado. La consecuencia es que este tipo de régimen minimiza los efectos de desmercantilización, limita el alcance de los derechos sociales y construye un orden estratificado. El Estado del Bienestar liberal arraigó en países como Estados Unidos, Canadá y Australia.

2.     El Conservador y fuertemente corporativista predominó en naciones como Austria, Francia, Alemania e Italia. Uno de sus principios rectores consistió en preservar las diferencias de status. Por lo tanto, cada clase y jerarquía social era beneficiada con derechos diferenciados. En Alemania, por ejemplo, los trabajadores de cuello blanco recibían beneficios de mayor nivel que los obreros manuales. No obstante, en los años dorados, cuando el paro no era aún un problema, el Estado era un buen proveedor de bienestar social para quienes gozaban de empleo. En consecuencia, los seguros particulares y los beneficios adicionales jugaron de hecho un papel marginal. Fueron particularmente privilegiados los empleados públicos, sobre la base de contar con su lealtad hacia la autoridad central. Por lo general los regímenes corporativistas fueron influidos por la Iglesia y estuvieron fuertemente comprometidos con la conservación de la familia tradicional. La seguridad social solía excluir a las mujeres que no trabajaban, y los subsidios familiares estimulaban la maternidad. Estado y familia eran los dos pilares que sostenían al individuo, y aquel estaba concebido para reforzar y elevar el nivel de la asistencia que ofrecía la familia a sus miembros.

3.     El Socialdemócrata alcanzó su mayor desarrollo en los países escandinavos. Más que atender las necesidades mínimas y tolerar un dualismo entre Estado y mercado, entre la clase obrera y la clase media, los socialdemócratas buscaron promover la igualdad en el acceso a los bienes sociales más elevados. Esto implicó que los servicios y prestaciones se elevaran hasta unos niveles equiparables con los gustos más particulares de la nueva clase media, y que se garantizaran a los obreros los mismos servicios que disfrutaban los más pudientes. Todos los estratos quedaron incluidos en un sistema de seguridad universal, si bien los subsidios se calcularon de acuerdo con los ingresos habituales. Este modelo relegó al mercado y avanzó hacia una solidaridad extendida. Todos tenían subsidios, y se liberó al individuo de su dependencia de la familia tradicional, básicamente a las mujeres. El Estado asumió gran parte de las tareas reservadas al ama de casa para que esta formara parte del mundo laboral. Paradójicamente, las mujeres dejaron su hogar para emplearse, en su gran mayoría, como trabajadoras sociales en el cuidado de niños, ancianos y en la atención sanitaria, mientras que en aquellas actividades ya ocupadas por los hombres quedaron relegadas. En contraste con el modelo corporativista, el Estado de bienestar socialdemócrata no pretendió la conciliación familiar, sino que socializó los costes de reproducción de los miembros de la sociedad. Se pretendió generar condiciones que favoreciesen la independencia individual; en cierto sentido, este tipo de Estado combinó aspiraciones liberales y socialistas. Uno de sus objetivos centrales fue mantener el pleno empleo; en esta empresa aunaron esfuerzos el empresariado, el movimiento sindical y la burocracia estatal a través de una red de acuerdos que todos respetaron. Los capitalistas crearon trabajo a través de inversiones con tasas de ganancia atractivas; el movimiento sindical negoció el establecimiento del salario en términos que no afectaran la tasa de ganancia y hubiera inversiones; y el Estado capacitó a la fuerza de trabajo para que pudiera adaptarse a los cambios promovidos por los empresarios en la localización y organización de sus industrias.

En el marco de la crisis de 1970, las críticas de los liberales al Estado del Bienestar ocuparon el centro de la escena política e ideológica, y su propuesta de que fuera desmantelado ganó importantes adhesiones. El debilitamiento del Estado del Bienestar no fue el resultado directo del avance del neoliberalismo. En gran medida se debió a sus promesas incumplidas y, básicamente, al hecho de que la sociedad que intervino activamente en su construcción había cambiado significativamente a lo largo de la edad dorada.